“市政大厦”，公共建筑新时代？——从“公共食堂”谈起

上个月，“国营食堂”在各地纷纷冒出，引起大众热议。追根溯源，对 “国营食堂”的政策支持，似乎来自住建部和民政部在10月31日发布的《关于开展完整社区建设试点工作的通知》（下称《通知》）[1]。

这份文件表明，中央部门明确意识到目前全国范围的社区服务设施亟待完善，于是号召“以社区居民委员会辖区为基本单元推进完整社区建设试点工作”。

《通知》列举了社区须配套的各种综合服务设施，以及一系列“适应居民日常生活需求”的便民商业服务设施。后者包括“便利店、菜店、食堂、邮件和快件寄递服务设施、理发店、洗衣店、药店、维修点、家政服务网点等”——“食堂”仅为众多便民商业服务设施中的一项。

针对社区公共服务，我们提出两个议题：

一是社区公共服务的空间策略。在中国特色的城市环境中，经常面对人口密集、用地紧张、公共服务项目众多的情况，什么样的建筑类型和空间策略，能有效提供完整配套的公共服务？

二是社区公共服务的经营主体。公众对“国营食堂”议论，尤其集中在对 “国营”二字的关注上。其中不乏有“国营=官僚低效”的联想，甚至对有可能回到 “大锅饭时代”感到恐慌。经过四十年的改革开放和经济多元化，大家自然对公共服务的运营主体格外关切。我们的第二个问题是：社区公共服务，该国营还是民营？

朱涛工作室曾深入研究过香港“市政大厦”（Municipal Services Building）的复合型公共建筑模式。本文尝试在理清各项政策对社区空间单元的基本定义后，以香港“市政大厦”为切入点，从空间策略和运营模式上，对这两个议题做些探讨。

一、两层级空间单元：“十五分钟的生活圈”和“完整社区”

关于公共服务规划，《通知》里提出一个较新的社区空间单元概念：“完整社区”。这一概念的正式提出，是在住建部等部门于2020年8月发布的《完整居住社区建设标准（试行）》（以下简称《标准》）。随后住建部在2022年又发布了《完整居住社区建设指南》（以下简称《指南》），更具体地指导“完整社区”的配套设施建设。

值得注意的是，《指南》以“十五分钟的生活圈”和“完整居住社区”两个层级的空间单元，描述一个标准社区的空间构成，及其公共服务配套要求。

让我们首先理清这两个概念：

“十五分钟的生活圈”是指居民在15分钟步行可达范围内的生活区域。除住宅外，需配备满足生活所需的基本服务功能与公共活动空间，服务半径为800-1000米，人口规模为5-10万人。

** “完整居住社区”**是指居民在5-10分钟步行范围内的生活区域。除住宅外，需配备一些社区服务设施，步行距离为300-500米，人口规模为0.5-1.2万人。

可见，前者规模大，后者小。如果说前者是个集合，后者则是其中的子集。按规模推算，每个“十五分钟生活圈”大约包含了5-9个“完整居住社区”。我们以下图概括两者关系：

图中，粉色部分指公共服务设施、点状部分指公共绿地

《标准》和《指南》还进一步详细规定了“完整居住社区”所需的公共服务设施类型、数量和规模要求。我们在下表中概括出“完整居住社区”和“十五分钟的生活圈”各自包括的配套设施的规模和内容。（前者根据《标准》和《指南》，后者根据2018版《城市居住区规划设计标准》整理）。可以看出，对“完整居住社区”的建设数量、规模和基本功能描述，要远比对十五分钟生活圈的配套描述，详实、精确得多。

对本文来说，最值得注意的是，《指南》中所画插图——“完整居住社区示意图”和“十五分钟生活圈结构及配套建设示意图”，都指代一种过于理想的用地方式：两者在中心都有开敞用地，可以较为分散、均匀、低密度地分布各自需要的一整套公共设施。

但我们知道，现实情况是，国内城市人口众多、建设用地紧张，不管是已建成社区，还是未来项目，都普遍是高密度和高强度的开发。示意图中的分散式、低密度的服务分布实际上是很难实现的。

更切合实际的做法是什么呢？

二、我们提出的空间策略： 高密度、复合型公共建筑

我们认为，与其将公共服务一部分散落在各个“完整居住社区”的子集中，另一部分放在“十五分钟生活圈”的集合中，还不如以一栋高密度、复合型的公共建筑，尽量容纳多样的公共服务，集中放在十五分钟生活圈的中心。这样既能保证公共服务在“十五分钟生活圈”内，覆盖大部分“完整居住社区”的需求，也能让“完整居住社区”空出土地，满足其他公共空间需求（如增设开敞绿地），这种做法更符合现实城市集约用地的条件。

我们对“高密度、复合型公共建筑”的定义是：在集约用地条件下，以高层建筑形式垂直发展，集中多种社区公共服务。它至少有四个层面的意义：

1. 满足集约用地：城市建设已不可逆转地进入“存量时代”，在大型、特大型城市土地紧缺的条件下，公共服务设施势必走向高容积率、多用途的混合设施建筑。 2. 提高服务效率：复合型公共建筑，避免公共服务和管理过于分散孤立，能提高服务和管理效率，也能有效保证便民商业设施的经济价值。 3. 营造公共生活：复合型公共建筑，将众多活动和人群聚集在一起，更能激发高能量的公共生活。它既为老龄人、儿童提供便利服务，也为年轻创业者、学生、上班族、个体经营者、低收入者等各类群体提供社会集聚的场所。 4. 落地社区规划：复合型公共建筑，作为公共服务的锚固点，能反过来促进和加强 “十五分钟生活圈”这一规划概念的切实落地，也能高效覆盖其中 “完整居住社区建设”所要求的公共设施。

在这四层意义上，香港的 “市政大厦” ——一种独特的复合公共建筑类型，对我们有很强的借鉴意义。

三、向香港“市政大厦”学习

香港自20世纪八十年代起推动“市政大厦”建设，它针对每个城市分区（sub-district）的实际需求，在一块集约土地上，修建一栋高层建筑综合楼，为社区提供一整套服务设施，囊括市民必须的日常生活设施：买菜、吃饭、学习、运动、交往……这种模式延续至今，发展至全港总计有42座市政大厦。

市政大厦是一种垂直城市、三维公共生活综合体。政府为了地尽其用，在同一块地上解决社区内居民的多重生活需求，生出了“层层叠”想法，在街市大楼的基础上进一步叠加更多功能：饮食、阅读和学习（图书馆/自习室）、康乐活动（体育馆/球类活动室），形成了 “街市-熟食中心-图书馆-体育馆”的建筑原型。

1. “市政大厦”发展历程

“市政大厦”是香港社区服务发展的产物，其发展历程与社会环境、政府政策、政府管理架构紧密相关，大致可分为三个阶段。

第一阶段：1842-1978从传统露天市集到室内街市

“市政大厦”的前身，源于华人聚居区形成的露天街市。自1858年开始，港英政府为了有效管理公共卫生，将露天街市逐渐发展为室内街市大楼。同时，政府于1973年进行行政改组，形成“市政局”，承担公众卫生和康文服务职能，并享有财政自主权，可把资金用于公共服务建设。这行政管理设置，为以后“市政大厦”的出现奠定了基础。

第二阶段：1979-1999综合性市政大厦

随着社会逐步发展、市民生活素质提高，政府越来越重视社区生活服务设施的供应。然而人口增长加速，土地不敷应用。为了地尽其用，在同一块地上解决社区中多重服务需求，市政局开始推行一种全新的多功能建筑类型，即“市政大厦”。

它可视为在街市大厦的基础上逐层累加功能演变而来——市政大厦低层部分仍为街市（包括干湿市场和小商品市场），往上依次是熟食中心、图书馆、办公室、体育馆等服务功能。“市政大厦”的命名就取自 “市政局”，第一座是始建于1979年的“香港仔市政大厦”。

第三阶段：2000年至今，康乐大楼和特色街市

九七回归后，特区政府于1999年解散市政局，其职能分别由现在的康乐及文化事务署（康文署）和食物环境卫生署（食环署）接管。康文署负责建设和管理的“市政大厦”，到近期多被称为“综合大楼”、“文化康乐大楼”等，实际上是只包含社区会堂、图书馆和体育馆等功能的社区活动中心；而关乎市民买菜吃饭的街市及熟食中心，则由食环署建设和管理，不再进入“市政大厦”范畴。

本文重点引介的，是第二阶段（1979-1999年）发展出的典型“市政大厦”模式，它的社区服务综合性最强，对集约土地条件下如何提供高效公共服务最有启发性。

2. 综合市政大厦的规划指标

香港规划署于1979年制定《香港规划标准与准则》，厘定各类土地用途和设施数量、比例、位置和地盘规定。关于市政大厦的规划指标，重点放在对低层街市的指标规定上。《标准与准则》第六章“零售设施”引导，主要包含以下几点：

区内规划：《准则》引导之下，市政部门以区为单位，根据区内现况（需重置的小贩数量、邻近其它零售设施的性质和规模、设置街市的可行性等）综合考虑设置市政大厦。

建筑选址：街市需位于区内人口稠密区域中心地带，或紧邻居住区最好是10分钟步行距离内。所选基地需可轻易抵达和视线可及。在有可能的情况下，街市不应超过两层，并设置多于一个临街界面。

数量指标：根据《准则》，需按照：每55至65个家庭配置一个街市档位；或每一万人口配置40至45个街市档位。以此为原则，再依区域现况（露天小贩重置安排、附近其他零售设施供应、区域批发及零售性质和规模、新街市建设可行性、现存贩卖造成的滋扰程度）稍作调动。

面积指标：市政大厦街市最佳基地面积——即市政大厦的基地面积——需达3000平方米（约200个街市档位）。此指标可根据实际情况（建设可行性、露天小贩重置安排、适合基地是否可得）调动。

3.综合市政大厦的功能-空间配置

市政大厦为了在有限的基地上提供尽可能多的社区服务，因而形成了逐层叠加的高密度塔楼形态。多样的功能、空间配置，以及连带的交通流线、结构和设备配合，共同促成了市政大厦普遍的“三段式”剖面布局：

底层：街市包括干湿市场、小商品市场和熟食中心，以及配备的人、车、货、垃圾的进出动线，以及市场档位和餐厅所需的水电、通风、油烟处理等等诸多因素。

中段：功能较为自由，结构、设备要求不高，通常按公共性强弱，由下往上布置图书馆（除借阅大厅外，还包括市民自修室、儿童游戏室等）、办公室等。

顶层：多为大型活动场所，如体育馆等大跨度空间。

以楼层最高（13层）、功能最多元的上环市政大厦为例：该楼于1989年建成，它在标准原型基础上又增加了更多功能，包括剧场、展览厅、排练室和一系列非政府部门办公室。大厦平面接近正方形，在四角设置核心筒，高效处理上下交通，并赋予平面内部高度灵活性，以适应多种功能需求。

每座市政大厦根据不同情况加以变异，推动着市政大厦的更新演变。比如，最后一座综合性市政大厦——于2005年建成的大角咀市政大厦，在体育馆下一层设了游泳池。这需要针对泳池做高超的结构转换，才能让整栋大楼稳定，并保证下部图书馆的空间合理性。此外，它还突破以往市政大厦逐层堆叠、楼层间相互隔断的模式，在剖面上设置了各种通高中庭，创造出一系列富于生机的垂直共享空间。

市政大厦不光本身设计各有特色，很多在建成落地后，也与社区资源结合，发展成各具特色的场所。如大埔市政大厦以街市出售海鲜和鱼蛋餐厅著名，北角市政大厦以“东宝小馆”餐厅著名。它们不仅为地方居民提供服务，还常吸引非本地人，甚至国际游客慕名而去，受到媒体追捧，成为观光热点和文化地标。

四、“市政大厦”落地国内城市？

如前文提到，在内地日趋高密度的城市环境中，我们认为，尽可能容纳多样公共服务的“市政大厦”模式，将是合适的空间策略。

让我们以深圳市福田区——一个典型的高密度城区为例。福田作为深圳首善之区，在提升社区公共服务上仍面临着两大问题：一是在规模数量上，社区公共服务配套（绿地、菜市场和文体设施等）不足；二是在空间分布上，各服务设施即使存在，也各自独立分散布置，导致用地效率不高，市民使用不方便。土地资源过度消耗，也阻碍了其它城市公共设施的进一步发展。

现在，让我们为福田区，做一个“市政大厦”进驻演示。

首先，我们结合公共交通站点，以“十五分钟生活圈”的空间单元重新规划福田区。大致每3平方公里为一个“十五分钟生活圈”，每个圈涵盖福田区2-4个社区。然后，我们要保证每个“十五分钟生活圈”内部设一个“市政大厦”—— 生活圈内部的公共服务核心。（为确保规划切实可行，我们仅在福田区部分版图中规划出八个“十五分钟生活圈”，确保每个圈内都有实施市政大厦的用地条件。其它区域因缺乏用地资料，暂时空缺。）

我们更进一步，根据规划准则和社区的功能需求，提出福田区拟建市政大厦的标准功能配置原型。

为更具体说明问题，我们再选取一个地块，根据其所处地理位置和社区特点，做一个“市政大厦”的概念设计。

我们选的场地位于福田市中心南部繁华地段，中心区中轴线东侧，福华路与福华三路之间，地块被高层商业办公楼和住宅楼包围。在这个已配备一整套城市级别、地标型公共文化设施的福田中心区，建设一栋“市政大厦”的指向很明确：政府不光兴建高大尚的文化地标，还需提供社区级别的公共服务。而这同样满足建设“完整居住社区”的初衷：让公共服务落实到生活社区层面，采用更贴近市民日常生活的功能配置、更细腻的做法、更均匀的分配方式。

为了比对，我们尝试以“完整居住社区建设指南”为指导来布置公共设施，导致设施各自独立分布，用地效率不高；如以“市政大厦”为中心，在“十五分钟生活圈”内规划高密度公共建筑，公共服务可集中高效地辐射社区：

我们设计了一个囊括多样公共服务的“微型城市”：地面地下层有保留现状大榕树的城市花园、面向城市街道转角开放的城市广场，并提供市民休闲、餐饮的下沉广场和公共停车库；低层部分设有干湿市场、社区服务设施（老年活动中心、阅览室、舞蹈室、自修中心、棋牌室、社区学校）、体育中心（游泳池、体育馆、屋顶足球场和田径跑道）；高层部分设置了创业办公空间以及屋顶花园咖啡酒吧等场所。

这一“市政大厦”模式有极高的用地效率和提供公共服务的内容和方式的灵活性，它可成为高密度街区里的一站式生活服务中心, 一个充满活力的社区客厅，一个福田市中心的新型标杆建筑。

五、“市政大厦”运营挑战

然而，光修建大楼是不够的。单纯空间策略，并不能一劳永逸地保障社会公共服务。如何可持续运营，才是这一公共综合体长久生存的重要砝码。这也是“国营食堂”如今备受关注的原因。公众会追问：容纳多种公共服务的公共建筑，如何综合多方利益并实现高效管理？社区公共服务，应由官方机构主导建设运营，还是开放给民营？

1.政府多方协同管理——香港“市政大厦”运营经验

在管理上，现阶段的香港“市政大厦”不再由过去的“市政局”统一管理，仍能给我们一些启发。1999年市政局解散后，市政大厦的管理，按照功能分拆给所属部门：食环署负责管理街市及熟食中心；康文署负责管理图书馆、体育馆等活动空间；建筑物内部的日常管理和维护，则由管理面积更大的部门承担，外包服务。

除了这两个主要部门之外，根据每座市政大厦内部的功能，也可能涉及其他政府部门。比如，市政大厦的社区会堂由民政事务总署管理，公共停车场由运输署管理等等。在建筑物的管理上，如建筑保养维护，还会有建筑工务署的参与。这些公共事务，通过大厦内各管理部门组成的管理委员会相互协调。换句话说，市政大厦是由政府各相关部门形成了一个“业主管理委员会”，共同协同管理。

参照香港“市政大厦”的协同管理思路，我们认为国内也可以吸收这套创新管理模式。当多样公共服务集中在一个地块内、一栋综合楼里，各政府职能部门需克服各自为政的局面，而达到一种分工协作、综合管理的模式。

回到我们在福田区拟建的“市政大厦”。第一个管理问题是：负责该楼建设和运营的政府牵头部门是谁？我们认为，既然“市政大厦”落地点和服务辐射范围为“十五分钟生活圈”，那么最贴近社区层面、职能又最具综合性的政府管理机构，就是街道办。

因此，我们建议以街道办为“市政大厦”的牵头单位，在建设阶段与建工署合作；在管理运营方面，以街道办统筹交运局（公共停车）、工商局和卫生局（市场、餐饮）、文体局（文化体育设施）、民政局（便民设施）、住建局（居住功能）等各职能部门，形成“市政大厦管理委员会”；在“市政大厦”的日常维护修缮上，由建工署主导建筑保养，街道办外包清洁和保安服务，交运局外包停车场管理服务。

2. 民企建设运营——圣保罗“社区综合体”经验

但是，我们也不得不正视：成熟的协同管理模式并没有让香港“市政大厦”永久性地应对社会变化。随着私营房地产楼盘带来大量垄断性的连锁超市、商场，市政大厦对新崛起的中产阶级，失去了以往的巨大吸引力。同时，市政大厦面临着两种更新换代模式的挑战：

一方面，公共事业私有化引发市政大厦“士绅化”。在亚洲金融风暴和SARS的打击下，香港政府因财政危机，于2004年将部分公共事业出售予私人，包括市政大厦内部的部分设施。房委会将部分辖下的街市、公共商场和停车场分拆，将之证券化，并成立“领汇房地产投资信托基金”（简称“领展”）。“领展”物业为求利润不断加租，承租能力较低的小商铺被承租能力较高的商铺（如华润、麦当劳、美心等连锁店）所取代。

另一方面，未被出售的部分，也因公共设施更新，而走向高端化、士绅化，而造成经营困境。香港行政长官在《2018年施政报告》拟推出“香港仔街市现代化计划”，包括安装空调系统、改善摊档布局及数量配置、改善排水、消防、电力、通风等。计划遭部分档主反对，原因是，现代化完成后，档位租金将由现在的7000港元左右提升至2万港元以上，档主盈利困难。

以上可见，传统公营服务仰赖持续的政府资金投入，以及市民对街市的需求推动。一旦政府投入减少、市民需求降低，便面临无法继续经营的困境。无论“私有化”还是“现代化”，最终都是以提高“资金投入”以维持街市运作，最终反有可能有违社区基层服务的初衷。

有没有民营公共服务成功的例子？巴西圣保罗的SESC社区综合体为“复合型公共建筑”的管理提供另一个思路。

巴西圣保罗的SESC机构，因其一系列的社区综合体集群闻名于世，丽娜·波·巴蒂（Lina Bo Bardi）、门德斯·达·洛查（Paulo Mendes da Rocha）等著名建筑师都曾参与过SESC综合体的设计。

SESC社区综合体与香港“市政大厦”的复合功能类似（SESC没有干湿市场），但起源和运营则完全不同。它的建设运营主体为 “SESC(Serviçoes Social do Comércio)” ，是一个私营机构。该机构于1946成立，是下属于巴西企业主联盟的机构，其目标是为该组织企业成员的员工及其家庭提供社会服务、提高生活质量。

建设SESC社区综合体的资金来源，由两部分组成：一部分来自企业成员公司工资总额的1.5%，另一部分是公共社会福利机构的赞助。私有资本和公共资金共同支持SESC自主建设综合体，既为企业成员的雇员提供免费社区服务，也为社区居民提供廉价的会员服务。同时，它引进了商业机构，参与运营餐厅、咖啡馆、剧场、牙医诊所等商业设施。

SESC在其章程中写道，“资本不能仅仅被视作利润的载体，而是首先应该作为经济发展和提供集体福利的手段” 。这一出于企业社会责任，又获得政府助力的模式，为SESC社区综合体的发展奠定了稳固基础。

综上所述，面对“十五分钟的生活圈”和“完整社区”的公共服务述求，在空间配置上，一种类似香港市政大厦的“高密度、复合型公共建筑”可能是有效的手段。

但更具挑战的是体制管理问题：在“中国特色的社会主义道路”上，在“中国特色的现代化”进程中，谁为公共服务买单？什么是行之有效的运营和管理措施，以真正、恒久地保证公共利益？

[1] 政策背景：住建部近年来发布的一系列文件，体现了政府对城市居住社区建设的要求越来越精细化的趋势。2018年的《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）中已包含了相关指引，规定了“十五分钟、十分钟、五分钟生活圈” 应设的配套设施标准。2020年8月的《“完整居住社区”建设标准（试行）”》，进一步细化公共配套设施的标准，提出每个5-10分钟居住社区的具体建设内容（包括设施的具体数量和面积，新增市政配套基础设施和社区管理机制内容）。2022年1月的《完整居住社区建设指南》和10月的《通知》，更加明确提出实施手段及行动计划，要求“每个城市（区）选取3-5个社区开展完整居住社区试点”。《通知》发布链接

注：2019年，朱涛工作室受 深圳市规划和自然资源局福田管理局和深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司 的委托，针对香港市政大厦及其在福田区的适用性和实操策略所做的研究。本文部分内容选自该项目2份研究报告成果：《香港市政大厦研究报告》、《市政大厦深圳落地可能性研究报告》。

研究主持:朱涛 研究团队:章竞文、朱逸蕾、Karen, Ho Ka Wing、何牧、池锦鹏